Quan tâm vấn đề về độ trễ hành vi trong bối cảnh Việt Nam đang chuyển đổi thể chế, PGS.TS Bế Trung Anh, Ủy viên là ĐBQH hoạt động chuyên trách tại Ủy ban Công tác đại biểu cho rằng, mặc dù Quốc hội và Chính phủ đang quyết liệt tạo lập nền tảng thể chế mới, nhưng nếu không đồng thời cải cách hành vi công vụ - điều chỉnh “quán tính con người” trong hệ thống - thì những cải cách thể chế sẽ chỉ dừng lại ở văn bản.

PGS.TS Bế Trung Anh, Ủy viên là ĐBQH hoạt động chuyên trách tại Ủy ban Công tác đại biểu

1. Đổi mới thể chế - đường băng đã sẵn sàng

Việt Nam đang ở giai đoạn chuyển tiếp thể chế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng, tăng tốc Chính phủ số hoá. Kể từ sau hòa bình lập lại năm 1954, 70 năm chúng ta tiến lên chủ nghĩa xã hội theo cách xây dựng, bồi đắp một mô hình quản lý, với nền kinh tế nhà nước là chủ đạo dẫn lối. Nay chúng ta đổi mới, hay chính xác hơn là thực hiện cuộc cách mạng về tinh gọn bộ máy, cải cách thể chế. Theo đó, các đạo luật được Quốc hội ban hành cùng những nghị quyết lớn về đổi mới, đã mở ra một “đường băng thể chế” rõ nét. Tuy nhiên, liệu bộ máy hành chính đã “trút bỏ” được hết tư duy cũ? Hay quán tính của một bộ máy cồng kềnh vẫn chưa dừng lại, cản trở tốc độ cất cánh của chính nó?

Chuyển đổi thể chế không chỉ là sự thay đổi về nội dung văn bản pháp luật mà còn là quá trình thay đổi cách thức tổ chức quyền lực, phân công trách nhiệm và phương thức tương tác giữa Nhà nước với người dân. Điều này đòi hỏi bộ máy công vụ không những hiểu đúng, làm đúng, mà còn cần linh hoạt, chủ động và hướng đến phục vụ chứ không chỉ quản lý. Nếu thể chế là hệ điều hành, thì hành vi công vụ chính là phần mềm chạy trên hệ điều hành ấy. Một hệ điều hành tiên tiến mà phần mềm lỗi thời sẽ không thể vận hành trơn tru.

Trong năm 2024 và đầu năm 2025, nhiều văn kiện quan trọng của Đảng đã được ban hành nhằm cụ thể hóa chiến lược đổi mới đồng bộ thể chế, bao gồm: Nghị quyết số 27-NQ/TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; Nghị quyết số 57-NQ/TW về đột phá phát triển khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số; Nghị quyết 68-NQ/TW về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế;… Trên cơ sở đó, Quốc hội đã thông qua nhiều đạo luật sửa đổi quan trọng, đây là những công cụ pháp lý cốt lõi để điều chỉnh các quan hệ kinh tế - hành chính - xã hội trong bối cảnh mới. Tuy nhiên, chính trong giai đoạn đầy khí thế thể chế ấy, chúng ta càng thấy rõ ràng một nghịch lý: hành vi công vụ - thứ quyết định thành bại của thực thi chính sách - lại chuyển động rất chậm.

2. Quán tính thể chế và hành vi công vụ

Theo Mahoney & Thelen (2010), “quán tính thể chế” là xu hướng duy trì các cấu trúc, quy tắc cũ ngay cả khi bối cảnh bên ngoài thay đổi. Điều này dẫn đến việc “cải cách văn bản” không đồng bộ với “cải cách hành vi”. Trong khi đó, theo Lipsky (1980), hành vi của công chức tuyến đầu chính là yếu tố then chốt quyết định hiệu quả đổi mới. Chính họ là người cụ thể hóa tinh thần cải cách của luật thành thực tiễn tiếp dân, cấp phép, xử lý hồ sơ - nghĩa là thực thi pháp luật sống động.

Các biểu hiện của quán tính bao gồm: tâm lý “xin - cho”, sợ trách nhiệm, chờ hướng dẫn dưới luật, chỉ “thực hiện” thay vì “đồng hành”. Những biểu hiện này, nếu không được nhận diện và xử lý, sẽ khiến những nỗ lực thể chế trở nên hình thức và mất tính hiệu lực. Trong thực tế, thể chế dù tiến bộ đến mấy cũng cần hành vi phù hợp để triển khai. Không thể dùng cách làm cũ để hiện thực hóa luật mới.

Ngoài ra, theo các lý thuyết về hành chính phát triển (developmental bureaucracy), một nền công vụ hiệu quả phải vừa có năng lực hành động độc lập trong khuôn khổ luật pháp, vừa biết lắng nghe và phản hồi nhanh với xã hội. Khi hành vi công vụ bị bó hẹp bởi sợ hãi, thủ tục và thiếu linh hoạt, khả năng này gần như bị triệt tiêu.

3. Độ trễ hành vi công vụ trong chuyển đổi thể chế

Mặc dù Việt Nam đạt nhiều kết quả đáng ghi nhận về hiện đại hóa hành chính và chuyển đổi số, độ trễ trong hành vi công vụ vẫn là điểm nghẽn lớn. Theo Báo cáo Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2023, 58,2% doanh nghiệp vẫn phải chi chi phí không chính thức - cho thấy văn hóa “xin - cho” và lợi ích nhóm chưa được xóa bỏ. Việc chỉ 29,6% doanh nghiệp đánh giá tiếp cận đất đai là thuận lợi đã phản ánh tình trạng thủ tục hành chính vẫn còn phức tạp, cán bộ chưa thực sự đóng vai trò người đồng hành.

Chỉ số Hiệu quả quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI) năm 2023 cho thấy, chỉ 39% xã công khai ngân sách - mức thấp nhất trong gần một thập niên. Sự thiếu minh bạch ở cấp cơ sở này khiến người dân mất lòng tin, đồng thời cho thấy công chức địa phương chưa chuyển đổi sang tư duy phục vụ.

Tại nhiều địa phương, việc triển khai dịch vụ công trực tuyến vẫn mang tính hình thức. Tỷ lệ hồ sơ giải quyết trực tuyến cấp độ 4 còn thấp; người dân vẫn phải đến nộp giấy tờ trực tiếp, cán bộ vẫn in giấy tờ ra để “kiểm tra lại”. Đặc biệt, một số địa phương phản ánh hiện tượng “bảo thủ kỹ thuật”, tức là cố tình trì hoãn việc sử dụng các công cụ số vì lo ngại trách nhiệm, hoặc thiếu năng lực thích ứng.

Một trong những rào cản lớn khác là thiếu phối hợp liên ngành. Khi cải cách đòi hỏi liên thông dữ liệu, ví dụ kết nối giữa tư pháp, tài nguyên môi trường, công an, y tế, thì hành vi “giữ quyền lực thông tin” trở thành lực cản mạnh. Công chức ở mỗi ngành thường có xu hướng trì hoãn cung cấp dữ liệu cho bên khác vì sợ bị truy trách nhiệm hoặc mất vai trò. Đây là biểu hiện rõ của quán tính hành vi trong môi trường thể chế mới.

4. Vì sao cải cách hành vi chậm hơn cải cách thể chế?

Có ít nhất năm nguyên nhân sâu xa lý giải vì sao hành vi công vụ thường thay đổi chậm hơn thể chế pháp lý:

Thứ nhất, văn hóa tổ chức nặng tính thứ bậc và tâm lý “né tránh”. Trong môi trường hành chính cũ, an toàn là ưu tiên, dẫn đến tâm lý “không làm không sai”, “đợi hướng dẫn”. Tâm lý này khiến cán bộ thường bị động, không sáng tạo, không chủ động giải quyết nhanh các nhu cầu phát sinh.

Thứ hai, sự chống đối của nhóm lợi ích. Khi cải cách động chạm đến quyền lợi, đặc biệt trong các lĩnh vực có lợi thế về thông tin, đất đai, thủ tục cấp phép, các nhóm lợi ích hiện hữu sẽ có động lực mạnh mẽ để trì hoãn hoặc vô hiệu hóa cải cách. Trong một số trường hợp, sự trì hoãn này được hợp thức hóa thông qua cơ chế “lấy ý kiến”, “xin chỉ đạo”, làm loãng trách nhiệm cá nhân.

Thứ ba, cơ chế trách nhiệm không rõ ràng. Cán bộ không bị đánh giá bằng kết quả phục vụ, mà chỉ bằng hồ sơ hành chính hoặc thành tích hình thức. Điều này làm suy yếu động lực thay đổi, tạo ra tình trạng “làm nhiều chưa chắc tốt, làm ít chưa chắc sai”.

Thứ tư, thu nhập thấp và thiếu đãi ngộ hiệu quả. Mức lương công chức không đủ sống khiến nhiều người làm việc cầm chừng, hoặc tìm kiếm lợi ích khác. Điều này triệt tiêu tinh thần phục vụ và chuyên nghiệp hóa.

Thứ năm, đào tạo còn nặng lý thuyết, thiếu đổi mới. Các chương trình bồi dưỡng hành chính chủ yếu tập trung vào kiến thức luật pháp, thiếu nội dung về kỹ năng số, giao tiếp công vụ, đạo đức phục vụ, và xử lý tình huống thực tế.

Ngoài ra, cần nhấn mạnh yếu tố “hội chứng chờ”: Nhiều cán bộ chờ các bộ ngành ban hành thông tư, nghị định, thay vì chủ động vận dụng luật để giải quyết tình huống cụ thể. Chính sự thụ động có hệ thống này là biểu hiện của quán tính hành vi - vốn rất khó phá vỡ nếu không có thay đổi đồng bộ về tổ chức, đánh giá và động lực nghề nghiệp.

5. Kiến nghị: Đồng bộ cải cách hành vi với cải cách thể chế

Để hành vi công vụ thật sự cất cánh cùng với thể chế mới, cần một tổ hợp giải pháp đồng bộ:

(1) Tái thiết kế văn hóa công vụ dựa trên tư duy phục vụ:

Xây dựng bộ quy tắc ứng xử công vụ hiện đại, gắn với giá trị phục vụ và minh bạch.

Tổ chức đào tạo lại cán bộ công chức định kỳ, bắt buộc, với nội dung chuyên sâu về đạo đức công vụ, kỹ năng công nghệ và tương tác với người dân.

(2) Gắn chỉ số hài lòng với đánh giá cán bộ:

Tích hợp chỉ số SIPAS (Chỉ số hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước), PAPI vào hệ thống đánh giá thi đua, bổ nhiệm, khen thưởng.

Công bố công khai kết quả SIPAS từng đơn vị, từng lĩnh vực - tạo áp lực minh bạch.

(3) Cải tiến hệ thống phản hồi công dân:

Triển khai ứng dụng tích hợp “góp ý - đánh giá - khiếu nại - phản ánh hiện trường” một cách thống nhất.

Phát triển chatbot AI trả lời chính sách hành chính, giúp giảm áp lực cho cán bộ, tăng tiện ích cho dân.

(4) Đưa tiếp cận số vào chính sách công vụ:

Mỗi xã, phường cần có hướng dẫn viên số cộng đồng.

Phát triển tài liệu hướng dẫn dịch vụ công online bằng ngôn ngữ đơn giản, bản địa hoá.

Ưu tiên ngân sách xây dựng các trạm dịch vụ công số lưu động tại vùng sâu vùng xa.

(5) Khuyến khích thử nghiệm đổi mới hành chính:

Cho phép một số địa phương đi đầu triển khai mô hình “chính quyền linh hoạt” (adaptive government) với quy trình rút gọn, trách nhiệm rõ ràng, công khai kết quả theo thời gian thực.

Xây dựng chỉ số “năng lực cải cách hành vi” của chính quyền địa phương và các bộ, ngành để đưa vào bảng xếp hạng quốc gia về cải cách hành chính (PAR Index).

6. Kết luận

Không thể kỳ vọng một bộ máy hành chính có thể “cất cánh” chỉ bằng thay đổi luật. Cải cách hành vi công vụ - từ động cơ bên trong, đến môi trường tổ chức và cơ chế giám sát - phải đi cùng với cải cách thể chế. Nếu thể chế là đường băng, thì hành vi công vụ là động cơ. Không có động cơ đủ mạnh, bộ máy sẽ không thể cất cánh.

Thực tế cho thấy, cải cách hành vi công vụ là khâu ít được để ý, nhưng lại là chìa khóa thành công trong quá trình thể chế hóa các chủ trương lớn của Đảng. Nếu không có chuyển biến rõ rệt trong thái độ, kỹ năng, văn hóa và trách nhiệm của công chức, thì những nỗ lực lập pháp - dù có tầm nhìn - cũng sẽ bị trì hoãn trong thực tế. Vì vậy, mọi thiết kế thể chế cần đi kèm cơ chế thực thi linh hoạt và bộ chỉ số giám sát hành vi cụ thể.

Cần thấy một cách rõ ràng, cụ thể giải pháp đột phá về thể chế và tổ chức để buộc bộ máy thực thi thay đổi hành vi thực chất, không chỉ bằng lời kêu gọi, mà bằng cơ chế giám sát, kiểm soát quyền lực và gắn trách nhiệm cán bộ với kết quả hỗ trợ khu vực tư nhân.

Cải cách thể chế không thể chỉ dừng lại ở nội dung luật mà cần phải đi vào hành động và thói quen ứng xử của từng công chức. Chỉ khi hành vi công vụ được cải cách sâu sắc, đồng bộ và có hệ thống, những khát vọng phát triển mà các nghị quyết của Đảng và pháp luật của Quốc hội vạch ra mới có thể trở thành hiện thực. Khi đó, cải cách thể chế mới đi đến đích cuối cùng: thay đổi đời sống người dân và nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia.

PGS.TS Bế Trung Anh,

Ủy viên là ĐBQH hoạt động chuyên trách tại Ủy ban Công tác đại biểu

(Theo Quochoi.vn)